公共文化服務(wù)體系這個(gè)概念，是2005年10月在黨的十六屆五中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十一個(gè)五年規劃的建議》中正式提出的。該建議要求：“加大政府對文化事業(yè)的投入，逐步形成覆蓋全社會(huì )的比較完備的公共文化服務(wù)體系”。以上海公共文化服務(wù)體系為視角，來(lái)總結改革開(kāi)放30年來(lái)的基本經(jīng)驗，就必須將公共文化服務(wù)體系這個(gè)概念提出之前上海的公益性文化事業(yè)的建設和發(fā)展概括在內，否則就不能完整地反映整個(gè)歷史發(fā)展的脈絡(luò )，也不能完整地總結其歷史經(jīng)驗。

一、改革開(kāi)放以來(lái)上海公共文化服務(wù)體系建設的歷程

由于計劃經(jīng)濟體制的影響和十年浩劫的嚴重破壞，改革開(kāi)放前上海的文化基礎設施可以說(shuō)是千瘡百孔，百廢待興。當時(shí)，上海文化設施方面的標志性建筑基本上都是民國時(shí)期或“文革”時(shí)期遺留下來(lái)的。如上海圖書(shū)館、上海博物館、上海音樂(lè )廳、美琪大劇院，還有上海當時(shí)最大的江灣體育場(chǎng)，都是民國時(shí)期留下來(lái)的。由于文化體育設施太差，上海無(wú)法接待國外好的文藝團體來(lái)演出，也沒(méi)有條件舉辦高水平的體育賽事，這與上海這個(gè)中國最大城市的地位很不相稱(chēng)。

改革開(kāi)放30年來(lái)，上海的公共文化服務(wù)體系建設大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：

（一）恢復重建階段（從1978年十一屆三中全會(huì )到1984年十二屆三中全會(huì )通過(guò)關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定為標志）

1978年12月，中共十一屆三中全會(huì )召開(kāi)，我國進(jìn)入了社會(huì )主義現代化建設的新時(shí)期。文化建設也成為我國整個(gè)現代化發(fā)展戰略的重要組成部分。1979年到1984年，上海地方財政用于文化設施建設的支出共計3.42億元，其中用于文化、新聞、出版、廣播電視事業(yè)約1.1億元。市文化局、市電影局、市新聞出版局和市廣播電視局等文化單位的文化設施基本建設費達1366.6萬(wàn)元，比1950年至1978年近30年總和的262.69萬(wàn)元增長(cháng)了420.23倍，1984年上海全市文化事業(yè)擁有固定資產(chǎn)總值3.15億元，與1978年相比新增約7088萬(wàn)元。上海的公共文化事業(yè)得到了初步恢復和發(fā)展。

（二）轉型發(fā)展階段（從1984到2005年中央提出建設公共文化服務(wù)體系為標志）

1984年10月，黨的十二屆三中全會(huì )通過(guò)了關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定�！皼Q定”提出我國社會(huì )主義經(jīng)濟是公有制基礎上的有計劃商品經(jīng)濟，突破了把計劃經(jīng)濟同商品經(jīng)濟對立起來(lái)的傳統觀(guān)念，為全面經(jīng)濟體制改革提供了新的理論指導。經(jīng)濟體制改革有力推動(dòng)了文化建設模式的轉型和文化體制改革的發(fā)展。上海雜技團魔術(shù)隊1980年起以“集體經(jīng)營(yíng)、獨立核算、自負盈虧、結余分成”為管理原則，率先試行承包責任制，邁出了改革的第一步。1984年，經(jīng)中共上海市委批準，上海出版業(yè)全面推廣“事業(yè)單位企業(yè)管理”，推行經(jīng)濟指標責任制和利稅承包制，引進(jìn)了競爭、激勵機制，為出版業(yè)的改革奠定了基礎。

1986年下半年，上海舉行了規�？涨暗奈幕�發(fā)展戰略研討。經(jīng)過(guò)熱烈的討論，上海提出了一整套與經(jīng)濟發(fā)展戰略相配套的文化發(fā)展戰略。同時(shí)也第一次就文化經(jīng)濟政策問(wèn)題進(jìn)行了研討。中共上海市委、市政府總結大家意見(jiàn)，制定了一系列文化經(jīng)濟政策，支持和引導上海的文化事業(yè)，取得了引人注目的成效。這一系列重大改革措施的提出，在全國處于領(lǐng)先地位，并成為上海發(fā)展文化事業(yè)的一大特色。

1980年代后期，在文化經(jīng)濟政策的作用下，上海完成了上海文藝活動(dòng)中心、上海美術(shù)館新館等大小40多個(gè)新建文化項目。1986年市政府批準成立上海市文化發(fā)展基金會(huì )。電影局運用退資金方式建成了上海影城。新民、文匯、解放3座新聞大廈，也是新民晚報、文匯報、解放日報三家報社“零承包”優(yōu)惠政策實(shí)施的結果。上海市還建立了文化發(fā)展專(zhuān)項資金，其中大部分用于文化設施建設，一部分用于資助優(yōu)秀文化藝術(shù)和社會(huì )科學(xué)項目。

從1980年代到1990年代，隨著(zhù)文化體制改革的初步開(kāi)展，上海的文化建設得到了加強，并取得了較快發(fā)展。據不完全統計，“七五”期間（1986－1990年），上海市屬文化系統文化設施建設投資5.3億元，超過(guò)前35年投資總額�！鞍宋濉逼陂g（1991－1995年），投資達52.52億元，比“七五”增長(cháng)近10倍�！熬盼濉逼陂g1996－2000年，投資達93億元（上述投資數據尚不包括區、縣政府以及社會(huì )各界對文化設施的投資）。

1991年12月，中共上海市委五屆十二次全會(huì )通過(guò)了《中共上海市委關(guān)于當前加強社會(huì )主義精神文明建設的若干實(shí)施意見(jiàn)》�！秾�(shí)施意見(jiàn)》有專(zhuān)門(mén)章節對上海文化事業(yè)的改革與發(fā)展提出了要求�！秾�(shí)施意見(jiàn)》還特別提出，為了適應擴大對外開(kāi)放和上海人民日益增長(cháng)的文化生活需求，要按照國際現代化城市的要求，結合上海的特點(diǎn)來(lái)建設若干個(gè)必不可少的文化設施。提出在“八五”期間要建設或基本建成十大工程。上海文化設施建設工程就此邁開(kāi)了嶄新的步伐。1990年代，上海十大公共文化設施（上海圖書(shū)館、上海博物館、上海大劇院、上海書(shū)城、上海美術(shù)館等）先后建成，成為上海的標志性建筑。1997年全市人均公共文化設施建筑面積達到0.09平方米，超過(guò)建設部規定的人均0.08～0.12平方米的下限。

在一批市級標志性文化設施建成后，上海又提出要把文化設施建設的重點(diǎn)逐步轉移到社區文化設施建設上來(lái)。到2007年底，全市各區縣已擁有公共文化設施573個(gè)，其中圖書(shū)館30個(gè)，藝術(shù)表演場(chǎng)所150個(gè)，群藝館、文化館30個(gè)，文化站217個(gè)，公園146個(gè)，在全市初步形成布局優(yōu)化、設施先進(jìn)、結構合理的社區文化設施網(wǎng)絡(luò )。

（三）全面推進(jìn)階段（2005年至今）

2005年10月，黨的十六屆五中全會(huì )通過(guò)了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十一個(gè)五年規劃的建議》，“建議”明確提出要“加大政府對文化事業(yè)的投入，逐步形成覆蓋全社會(huì )的比較完備的公共文化服務(wù)體系”。 2007年6月，胡錦濤總書(shū)記又親自主持中央政治局會(huì )議，研究加強公共文化服務(wù)體系建設。

2006年，中共上海市委、上海市政府決定，以社區事務(wù)受理服務(wù)中心、社區衛生服務(wù)中心、社區文化活動(dòng)中心建設為抓手和突破口，統籌推進(jìn)社區建設。2007年，上海社區服務(wù)“三個(gè)中心”建設進(jìn)入全面推進(jìn)實(shí)施的新階段。2007年6月，上海市政府《關(guān)于完善社區服務(wù)促進(jìn)社區建設的實(shí)施意見(jiàn)》正式出臺，標志著(zhù)上海社區服務(wù)進(jìn)入了全面推進(jìn)、全面深化的新階段。

“十一五”期間，上海市初步構建了以“社區文化活動(dòng)中心”為核心的“市、區（縣）、街道（鎮）、居（村）委”的“四級”公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò )體系，基本完成國家公共文化服務(wù)體系全覆蓋服務(wù)，較好地滿(mǎn)足了群眾基本文化需求。

二、上海公共文化服務(wù)體系建設的基本經(jīng)驗

上海在公共文化服務(wù)體系建設過(guò)程中形成的基本經(jīng)驗主要有如下幾點(diǎn)：

（一）從重標志性到重基礎性

標志性文化設施是一個(gè)國家、一個(gè)地區文化形象和文化風(fēng)格的象征，但如果文化建設僅僅著(zhù)眼于一些標志性文化設施，而忽視了面向群眾、面向社區的基礎性文化設施的建設，那么也就是忽視了公民的基本文化權利。上海從1990年代后期開(kāi)始提出文化建設“眼光向下”，“重心下移”，越來(lái)越重視社區文化建設，越來(lái)越重視群眾文化生活質(zhì)量的提高�！笆�二五”期間上海公共文化發(fā)展的目標是，與中國特色社會(huì )主義事業(yè)和全面建設小康社會(huì )的歷史進(jìn)程相適應，與上海建設文化大都市的發(fā)展方向相適應，實(shí)現全市公共文化的公益性、均等性、基本性、便民性。

（二）從重硬件到重軟件

在建設公共文化服務(wù)體系的過(guò)程中，上海在重視必要的硬件設施建設的基礎上，特別重視建立能夠保障公共文化服務(wù)機構可持續發(fā)展的體制機制，重視提供豐富多樣的文化產(chǎn)品和文化服務(wù)，以滿(mǎn)足廣大市民不斷增長(cháng)的精神文化需求。

首先是建立公共文化投入機制。構建公共文化服務(wù)體系，是公共服務(wù)型政府的責任，需要政府公共財政的穩定支持。增加投入與轉換機制是聯(lián)系在一起的，這樣增加的投入才能產(chǎn)生增強活力、改善服務(wù)的效果。

其次是建立健全公共文化服務(wù)供給機制。上海目前在組建公共文化服務(wù)專(zhuān)門(mén)機構和服務(wù)平臺方面做了許多有益的探索。上海東方宣教服務(wù)中心、東方講壇、東方社區信息苑、東方社區學(xué)校、東方社區文化藝術(shù)指導中心等在公共文化服務(wù)供給方面都已發(fā)揮了主渠道的作用。

第三是建立健全公共文化設施日常管理運作機制。公共文化服務(wù)雖由政府主導，但運作方式切忌套用行政化方式進(jìn)行，而是要引入社會(huì )化的運作機制。上海積極培育社區與非營(yíng)利組織的發(fā)展，充分發(fā)揮社區與非營(yíng)利組織的積極作用。

第四是建立激勵與約束相統一的績(jì)效評估機制。公共文化服務(wù)現行運行機制中缺乏嚴格的績(jì)效評估，現有的考核體系缺乏激勵作用和約束力，這是造成公益性文化事業(yè)單位績(jì)效低下的一個(gè)重要原因。為了使政府對公益性文化事業(yè)的財政投入發(fā)揮更好的效益，上海已經(jīng)著(zhù)手對公共文化服務(wù)機構實(shí)行績(jì)效管理，建立規范的績(jì)效評估機制。

（三）從管腳下到管天下

上海在公共文化服務(wù)體系建設中，重視公共服務(wù)型政府建設，重視政府職能轉變，積極推動(dòng)政企分開(kāi)、政事分開(kāi)、管辦分離，使政府主管部門(mén)真正從管“腳下”轉變?yōu)楣堋疤煜隆�，即不是只管自己的直屬單位，而是服�?wù)整個(gè)行業(yè)、整個(gè)社會(huì )。

比如，發(fā)揮上海文化發(fā)展基金會(huì )的作用，是上海公共文化服務(wù)體系投入機制改革的重要嘗試。2004年9月，基金會(huì )啟動(dòng)面向全社會(huì )的文化項目資助工作。按照以往的文化投入和資助渠道，有近四分之三的申報單位和個(gè)人，由于體制機制和文化資源分配等原因，不具備申請條件或得到資助�，F在，打破了體制內外的界限，也打破了“國有”、“民營(yíng)”的身份界限，為不同所有制性質(zhì)的社會(huì )各方力量提供了平等的競爭機會(huì )。上海這一全新的文化投入模式，創(chuàng )全國改革之先，在公共文化服務(wù)體系建設方面走出了扎實(shí)的一步。

（四）從條塊分割到資源整合

在社區文化活動(dòng)中心的建設中，上海通過(guò)體制、機制、管理模式創(chuàng )新，將原有社區文化館（站）、社區圖書(shū)館、社區學(xué)校、社區老年活動(dòng)室、社區青少年活動(dòng)中心、社區少年科技站、社區健身苑、科普畫(huà)廊等資源整合起來(lái)，使社區居民能在社區活動(dòng)中心享受“一站式”服務(wù)。

上海的社區文化活動(dòng)中心、東方講壇、信息苑等公共文化服務(wù)平臺，都是整合全市文化資源建立起來(lái)的，這些服務(wù)平臺以新穎的服務(wù)形式，深入基層，服務(wù)市民，受到廣泛歡迎，成為上海公共文化服務(wù)的新型載體，并在公共文化服務(wù)中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。

上海的公共文化服務(wù)體系建設還重視加強各級政府和文化行政部門(mén)的公共文化服務(wù)（管理）職能，充分發(fā)揮各類(lèi)文化事業(yè)單位的骨干作用，充分發(fā)揮科技、教育、工會(huì )、共青團、婦聯(lián)等部門(mén)和機構提供公共文化服務(wù)的積極性，充分發(fā)揮各類(lèi)非營(yíng)利性文化服務(wù)機構的積極作用，充分發(fā)揮廣大市民的參與作用，共同形成公共文化服務(wù)的合力。

三、上海公共文化服務(wù)體系建設的未來(lái)走向

未來(lái)5～10年，我國公共文化服務(wù)體系的建設將經(jīng)歷一個(gè)制度性重構的過(guò)程。

上海的公共文化服務(wù)體系建設，從公共文化需求的表達機制的建立，到公共文化決策制度的確立，再到公共文化財政預算制度的形成與撥付、財政投入的使用與監管，最后到公共文化服務(wù)的績(jì)效評估與政策反饋，都將形成一整套運作程序與制度框架。

（一）建立和完善公共文化需求的表達、意見(jiàn)收集、社會(huì )評估的機制，一方面保障公民公共文化需求的表達權和公共文化決策參與權，另一方面以此增強公共文化服務(wù)的社會(huì )效益。十七大報告指出：“要始終把實(shí)現好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，尊重人民主體地位，發(fā)揮人民首創(chuàng )精神，保障人民各項權益”。上海的社區居民對文化體育活動(dòng)有非常高的熱情，也有較強的自我管理的能力。在構建公共文化服務(wù)體系的過(guò)程中，應該建立和完善公共文化需求的表達、意見(jiàn)收集、社會(huì )評估的機制，保障公民公共文化需求的表達權和公共文化決策參與權，積極探索如何發(fā)揮群眾性文藝團隊的積極性，嘗試讓群眾性文藝團隊和社區居民參與公共文化設施的管理和公共文化服務(wù)項目的日常運作。以此解決公共文化產(chǎn)品、服務(wù)是否符合市民文化需求的問(wèn)題，解決自我管理的問(wèn)題和群眾監督的問(wèn)題。

（二）建立和完善公共文化服務(wù)機構的治理結構，保證其非營(yíng)利和公益性的性質(zhì)，不斷提高服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量。公司治理結構是公司制的核心。完善公司治理結構，其首要任務(wù)是明確股東會(huì )、董事會(huì )、監事會(huì )和經(jīng)理層的職責，形成各負其責、協(xié)調運轉、有效制衡的公司結構。建立和完善公共文化服務(wù)機構的治理結構，目的是要從組織機構上、從體制上保證其非營(yíng)利和公益性的性質(zhì)，不斷提高服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量。上海的主要思路是，建立管理委員會(huì )制度，管理委員會(huì )由政府代表、社區居民代表參加，以此增強管理委員會(huì )的公共性。

（三）改變以往行政化的財政資金投入方式，使各級政府逐步增加的投入與各類(lèi)公共文化服務(wù)機構轉換機制、增強活力和改善服務(wù)緊密聯(lián)系起來(lái)，從而提高整個(gè)公共文化服務(wù)的水平。隨著(zhù)經(jīng)濟的發(fā)展和政府對公共文化服務(wù)的日益重視，今后文化投入一定會(huì )逐年增加，因此迫切需要改革財政資金的投入方式，應根據公共文化服務(wù)的質(zhì)量，根據服務(wù)實(shí)際績(jì)效，建立激勵與約束相統一的財政資助制度，使各級財政投入與各類(lèi)公共文化服務(wù)機構轉換機制、增強活力和改善服務(wù)緊密聯(lián)系起來(lái)，從而提高整個(gè)公共文化服務(wù)的水平。

（四）逐步建立激勵與約束相統一的第三方績(jì)效評估機制，突破舊的體制內循環(huán)的“路徑依賴(lài)”。根據十六屆六中全會(huì )關(guān)于“建設服務(wù)型政府”，“推進(jìn)政事分開(kāi)，支持社會(huì )組織參與社會(huì )管理和公共服務(wù)”的精神，政府主管部門(mén)應加強公共文化服務(wù)績(jì)效評估工作的宏觀(guān)管理和行政監督，不直接介入公共文化服務(wù)機構的具體評估事務(wù)，而是根據國際經(jīng)驗，發(fā)展中介性社會(huì )評估，讓公共文化服務(wù)評估機構相對獨立于政府，使之成為真正的第三方評估機構，以培育和體現中介性社會(huì )評估機構的公正性、專(zhuān)業(yè)性和權威性。

（五）采取有力政策，鼓勵社會(huì )及私人部門(mén)提供公共文化服務(wù)，興辦非營(yíng)利公共文化服務(wù)機構。2006年1月，中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化文化體制改革若干意見(jiàn)指出，要加大公益性文化事業(yè)投入，調整資源配置，逐步構建公共文化服務(wù)體系。進(jìn)一步完善鼓勵捐贈和贊助等各項政策，拓寬渠道，引導社會(huì )資金以多種方式投入文化公益事業(yè)。上海將在這些方面率先進(jìn)行制度上的積極探索，為我國的公共文化服務(wù)體系建設提供新鮮經(jīng)驗。

（《領(lǐng)導之友》2012年第2期）