2009年11月，胡錦濤總書(shū)記作出重要指示，強調要在總結各地實(shí)踐經(jīng)驗的基礎上，進(jìn)一步完善符合中國國情的農村基層治理機制，包括建立健全既保證黨的領(lǐng)導又保障村民自治權利的村級民主自治機制。改革開(kāi)放以來(lái)，我國農村經(jīng)濟結構和社會(huì )結構、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式和鄉村治理機制都發(fā)生了深刻變革。特別是農村民主政治和村民自治的發(fā)展，使得傳統的黨政合一模式被逐步打破，基層黨組織的領(lǐng)導核心地位受到直接影響和挑戰。如何在深化農村政治改革的進(jìn)程中，系統總結實(shí)踐經(jīng)驗，進(jìn)一步完善村級黨組織領(lǐng)導的村民自治機制，已經(jīng)成為新形勢下加強農村基層黨組織建設，完善黨領(lǐng)導農村工作體制機制的重要課題。

一、實(shí)踐探索：村民自治條件下村級黨組織領(lǐng)導模式綜合分析

實(shí)行村民自治是中國農村一場(chǎng)深刻的政治變革，它的縱深發(fā)展不僅觸及了農村傳統的組織體制、管理體制和思想觀(guān)念，而且直接影響著(zhù)黨領(lǐng)導農村工作的體制機制。在推進(jìn)農村村民自治發(fā)展的實(shí)踐進(jìn)程中，農村基層黨的領(lǐng)導面臨許多新矛盾，其中最突出的是村級黨組織與村委會(huì )并存的“二元權力結構”，[1]導致了黨支部和村委會(huì )的“兩委”矛盾，并引發(fā)了基層選舉、村級治理等一系列新問(wèn)題。

針對農村民主政治建設出現的新問(wèn)題，各級黨組織根據農村形勢的發(fā)展變化，依托村民自治的發(fā)展平臺，積極探索新形勢下發(fā)揮村級黨組織領(lǐng)導核心作用的途徑，并取得了一些重要經(jīng)驗。綜合目前各地黨組織的實(shí)踐探索，從整體形態(tài)上可以概括為兩大類(lèi)型：

1．現有村治體制框架內的探索：重點(diǎn)解決“兩委”矛盾問(wèn)題

我國村民自治的發(fā)展是以村委會(huì )選舉為突破口的一種基層民主建設方式，包括村民自治的法律規定也是集中在一部《村民委員會(huì )組織法》中，這就使得現有的村民自治體制事實(shí)上成為一種重心在村民委員會(huì )的村治體制，甚至在一定程度上變成了“村委會(huì )自治”，農村矛盾的焦點(diǎn)也集中在村委會(huì )選舉和村級“兩委”關(guān)系上。針對這方面的問(wèn)題，各地普遍推廣和實(shí)行了村級組織“兩委”設置交叉任職和黨組織負責人“公推直選” 兩種主要模式。

村級組織“兩委”設置交叉任職模式。主要針對農村村級組織的“兩委”矛盾，實(shí)行村黨組織書(shū)記、村委會(huì )主任“一肩挑”，“兩委”班子成員交叉任職。具體做法是建立農村“二選聯(lián)動(dòng)機制”，即在錯開(kāi)“兩委”選舉時(shí)間的基礎上，實(shí)行“從村支書(shū)到村主任”和“從村主任到村支書(shū)”兩種聯(lián)動(dòng)選舉形式。 “兩委” 交叉任職模式是目前全國各地普遍提倡和推廣的模式，也是解決農村“兩委”關(guān)系的一種最基本形式。

村級黨組織負責人“公推直選”模式。主要針對村民自治后，村支部與村委會(huì )的權力來(lái)源出現分野，村委會(huì )由全體村民選舉產(chǎn)生、對選民負責，村黨支部成員只在本村黨員中選舉產(chǎn)生，缺乏群眾基礎、容易誘發(fā)“兩委”矛盾的問(wèn)題，實(shí)行黨組織班子成員通過(guò)“公推直選”或“兩推一選”的辦法，即由群眾推薦與黨員推薦相結合，由黨員選舉產(chǎn)生。這種模式被認為是新形勢下提高村黨支部成員產(chǎn)生方式的民主性和代表性，解決當前“兩委”矛盾問(wèn)題的突破點(diǎn)，也是各地農村基層黨組織“制度創(chuàng )新”的重點(diǎn)。

然而，無(wú)論是“兩委”交叉任職，還是“公推直選”方式，都是在現有體制框架中解決問(wèn)題的措施，雖然在化解“兩委”矛盾，提高黨組織威信上取得了一定成效，但只能說(shuō)是一種應急之策，并沒(méi)有從根本上解決村民自治發(fā)展中的深層次問(wèn)題。如“兩委”設置交叉任職模式，在實(shí)踐中不僅使一些村級黨組織取代了村委會(huì )工作，村委會(huì )形同虛設，而且使村主要干部權力過(guò)于集中的現象更加突出，客觀(guān)上助長(cháng)腐敗的滋生。許多地方硬性推行的“一肩挑”高比例要求，事實(shí)上也很難保證村級民主選舉的公平性與競爭性，甚至助長(cháng)了基層黨組織的“操選”、“控選”行為。[2] “公推直選”方式是提高黨組織威信的重要途徑，但它只是黨內選舉方式的改革，對農村矛盾問(wèn)題的解決并沒(méi)有起到直接作用。

“兩委”交叉任職和“公推直選”方式雖說(shuō)是在現有村治體制框架內的探索，但也存在與現行黨內法規不相符合的問(wèn)題。如實(shí)行黨組織書(shū)記與村委會(huì )主任“一肩挑”，就存在著(zhù)把村委會(huì )主任發(fā)展為黨員、培養為黨組織書(shū)記的問(wèn)題，如果村委會(huì )主任沒(méi)有入黨要求，甚至不符合黨員標準，是否要硬性發(fā)展為黨員呢？實(shí)行“公推直選”方式，同樣存在與現行黨內選舉制度不符的問(wèn)題，有的學(xué)者就提出，這種做法實(shí)際上是把黨內選舉變成了“讓農民群眾選舉黨的書(shū)記”。[3]

2．突破現有體制框架的探索：著(zhù)力解決村民自治中的新矛盾、新問(wèn)題

由于現有的村級治理機制是一種重心在村民委員會(huì )的村治體制，因而形成了農村重民主選舉，輕民主決策、民主管理和民主監督的問(wèn)題，導致農村選舉成為矛盾焦點(diǎn)；由于村級權力過(guò)分集中，村官腐敗也開(kāi)始呈高發(fā)態(tài)勢�，F有村治體制的弊端已經(jīng)逐漸顯現。針對這些新問(wèn)題，近年來(lái)各地黨組織開(kāi)始在突破現有體制的基礎上進(jìn)行新的探索，總結了一些新的實(shí)踐模式，其中最具特色的主要有“青縣模式”和“四議兩公開(kāi)”制度等。

村支部書(shū)記兼村代會(huì )主席的“青縣模式”。 [4] 河北青縣模式的主要特色是“健全一個(gè)組織”，即村民代表會(huì )議，并由村黨組織書(shū)記兼任村代會(huì )主席，形成村代會(huì )決策、村委會(huì )行政治理的新體制。重點(diǎn)“調整三個(gè)關(guān)系”，即調整村黨支部、村代會(huì )和村委會(huì )之間的關(guān)系：黨支部由過(guò)去直接管理事務(wù)性工作，調整到強化政治領(lǐng)導核心作用；村代會(huì )對涉及村務(wù)的重大問(wèn)題進(jìn)行決策，加強對村委會(huì )的監督；村委會(huì )獨立執行管理職權。青縣“黨支部領(lǐng)導、村代會(huì )決策、村委會(huì )辦事”的模式，較好地解決了黨支部、村代會(huì )和村委會(huì )的關(guān)系問(wèn)題。

發(fā)揮村級黨組織決策作用的“鄧州模式”。 河南鄧州模式是以突出黨組織在決策中的領(lǐng)導作用為重點(diǎn)，建立“四議兩公開(kāi)”制度�！八淖h兩公開(kāi)”，即對村級重大事務(wù)決策實(shí)行黨支部提議、“兩委”會(huì )商議、黨員大會(huì )審議、村民代表會(huì )議決議，決議內容和實(shí)施結果公開(kāi)。這種決策模式，把黨的領(lǐng)導與村民自治、黨內民主與農民主人翁地位融為一體，既保障了村黨組織的決策權，抓住黨的領(lǐng)導這個(gè)關(guān)鍵，又賦予村民代表會(huì )議決策表決權，夯實(shí)發(fā)揚民主這個(gè)基礎，對于推進(jìn)黨的領(lǐng)導、依法辦事和村民自治的結合具有重要的啟示意義。

除上述主要模式外，目前引起社會(huì )關(guān)注的還有廣東蕉嶺在村莊設立監事會(huì )的“蕉嶺模式”，四川儀隴的黨支部領(lǐng)導權、村民會(huì )議決策權、村委會(huì )執行權、村民小組議事權、農民群眾監督權的“五權”制約模式，等等。這些新的實(shí)踐探索雖然形式各具特點(diǎn)，功能各有側重，但都是從實(shí)踐出發(fā)而不是從現行體制出發(fā)形成的村級黨組織領(lǐng)導的村治模式，是對目前村級治理偏離的修正性探索。既然是突破性探索，也就必然面臨法律的尷尬。如在村內設立村代會(huì )主席職位，就與法律規定的“村民會(huì )議由村委會(huì )召開(kāi)和主持”相矛盾�！八淖h兩公開(kāi)”方式，把法律賦予的村委會(huì )的民主決策權力變?yōu)椤皟晌�商議”，實(shí)際是降低了村委會(huì )作用，而且這種決策程序繁瑣，每一件重大事務(wù)都要經(jīng)過(guò)“提議、商議、審議和決議”四道會(huì )議和兩個(gè)公開(kāi)程序，降低了村級組織的工作效率。

突破現有村治體制的實(shí)踐探索，在現實(shí)中也存在許多爭議。如有人質(zhì)疑在“青縣模式”中，黨支部的領(lǐng)導作用實(shí)際上已經(jīng)被村代會(huì )取代，黨支部完全被虛化，黨支部通過(guò)的決議以及農村貫徹上級黨的方針政策都要通過(guò)村代會(huì )這個(gè)組織來(lái)審議。[5]而“鄧州模式”雖然受到中央領(lǐng)導的肯定，但也有學(xué)者提出，把黨組織的決策權僅僅體現在提議、商議和審議過(guò)程中，這樣做不僅沒(méi)有加強農村基層黨組織的領(lǐng)導，反而是削弱了黨的領(lǐng)導。

二、經(jīng)驗啟示：完善村級黨組織領(lǐng)導模式的思路原則

綜合分析農村黨的建設的經(jīng)驗探索，可以清楚地看出，近年來(lái)各級黨組織在完善村級黨組織領(lǐng)導模式上已經(jīng)取得了重大的進(jìn)展，盡管各地的探索不同程度地存在局限，理論界也存在諸多爭議，但這些經(jīng)驗對于解決目前農村黨的建設的深層次矛盾都具有重要的理論和實(shí)踐價(jià)值，對于進(jìn)一步完善村級黨組織領(lǐng)導的村民自治機制具有重要的啟示意義。

啟示之一：完善村級黨組織領(lǐng)導的村民自治機制，必須緊密結合農村發(fā)展的實(shí)際進(jìn)行多元化探索。中國農村基層民主政治的發(fā)展是一項涉及農村基層治理機制、民主自治權利和黨的領(lǐng)導體制等綜合因素的復雜系統工程，也是一項具有開(kāi)創(chuàng )性意義的探索。因此，發(fā)展和完善村級黨組織領(lǐng)導的村民自治機制，絕不能簡(jiǎn)單的“一刀切”、一個(gè)模式，而是要鼓勵大膽探索、大膽實(shí)踐。只有堅持解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)，自覺(jué)地把思想認識從那些不適時(shí)宜的傳統觀(guān)念、做法和體制的束縛中解放出來(lái)，根據我國農村的實(shí)際因地制宜，進(jìn)行多元化探索，才能創(chuàng )新出有效的基層黨的領(lǐng)導方式。

啟示之二：完善村級黨組織領(lǐng)導的村民自治機制，必須以建立健全科學(xué)的村級治理制度為基礎。目前我國農村重心在村民委員會(huì )的村治體制，使得完善村級黨的領(lǐng)導模式的探索往往受制于解決“兩委”矛盾問(wèn)題，無(wú)論是改革黨內選舉制度，還是干脆實(shí)行“一肩挑”，最終都會(huì )陷入上世紀80年代國有企業(yè)解決“兩心”矛盾的怪圈——在解決舊矛盾的同時(shí)卻引發(fā)了新的矛盾。應當看到，我國農村民主政治建設本身就是動(dòng)態(tài)發(fā)展的過(guò)程，需要根據新的實(shí)踐要求，不斷解決現有的制度性缺陷，與時(shí)俱進(jìn)的進(jìn)行自我完善和提高。因此，當前完善村級黨組織領(lǐng)導的村民自治機制的切入點(diǎn)，就是要在系統總結現有經(jīng)驗的基礎上，建立健全科學(xué)的村級治理機制，不斷提高村級治理的科學(xué)化、制度化、規范化水平，真正走出一條依靠改革和村級治理機制創(chuàng )新來(lái)加強村級黨組織領(lǐng)導的新路子。

啟示之三：完善村級黨組織領(lǐng)導的村民自治機制，必須在村民自治機制內發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導核心作用。農村村級黨組織領(lǐng)導，是中國特色農村基層民主政治發(fā)展的優(yōu)勢，對于鞏固黨的執政基礎，推進(jìn)社會(huì )主義新農村建設，都具有重要的意義。我國農村基層的權力結構是國家政治制度框架在農村的延伸，但農村村級黨組織和村民自治組織的關(guān)系絕不簡(jiǎn)單的就是政權層面黨政關(guān)系的縮影，而是同我國農村村民自治的政治發(fā)展道路緊密聯(lián)系在一起的。實(shí)行村民自治是建設新農村的政治基礎和保障，也是確立村級黨組織領(lǐng)導核心地位和作用的基礎和前提。因此，完善村級黨組織領(lǐng)導的村民自治機制的關(guān)鍵，就是必須把堅持黨的領(lǐng)導、農民當家作主和依法治村有機統一起來(lái)，在村民自治的體制之內而不是之外，有效發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導核心作用。

三、解決措施：完善村級黨組織領(lǐng)導的村民自治機制的途徑

按照發(fā)展和完善村級黨組織領(lǐng)導的村民自治機制的思路和原則，當前應當重點(diǎn)解決以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

1．健全科學(xué)的村級治理機制，完善村民自治的法規體系。我國的村民自治機制實(shí)際是一個(gè)包括決策權、執行權、監督權在內的完整體制，也是一種權力相互制衡的機制。村民自治的制度化建設應圍繞民主選舉、民主管理、民主決策、民主監督四個(gè)方面進(jìn)行，形成合力，保證村民自治的良性發(fā)展。然而，目前的《村民委員會(huì )組織法》，突出強調的是村民委員會(huì )的產(chǎn)生、職責和運行，是村委會(huì )權力運作的基本法律規范，不僅弱化了村民自治的主體，也相對弱化了村級黨組織、村民代表會(huì )議、村務(wù)監督小組的作用，這與農村村民自治的發(fā)展要求不相適應。因此，建議在《村民委員會(huì )組織法》的基礎上進(jìn)一步出臺《中國農村村民自治法》，從“四個(gè)民主”的高度，對村民代表會(huì )議、村民委員會(huì )、村務(wù)監督小組的關(guān)系，職責權利等作出具體規定。要在明確村民代表會(huì )議是村級事務(wù)決策最高機構的同時(shí)，健全村民代表會(huì )議審議決定村級重大事項制度，實(shí)行村委會(huì )定期向村民代表會(huì )議報告工作制度，村級重大事務(wù)決議公開(kāi)和實(shí)施結果公開(kāi)制度，并賦予村務(wù)監督小組相應的監督權。通過(guò)完善法律法規體系，真正形成村民代表會(huì )議、村民委員會(huì )、村務(wù)監督小組各司其職、相互制衡、相互配合、共同治理的村治模式。

2．科學(xué)定位村級黨組織在村民自治中的地位作用。實(shí)行村民自治是確立村級黨組織領(lǐng)導核心地位和作用的基礎和前提。因此，必須把農村基層黨組織的領(lǐng)導核心作用與農村民主政治建設統籌考慮，站在推進(jìn)村民自治的角度定位村級黨組織的領(lǐng)導地位和作用。村民自治條件下農村黨組織的領(lǐng)導核心作用，從本質(zhì)上講就是發(fā)揮黨在農民群眾中的凝聚力和影響力，贏(yíng)得群眾的信賴(lài)與支持，使黨組織成為農村民主政治建設的直接組織者和領(lǐng)導者。為此，要把黨的領(lǐng)導具體貫穿到民主決策、民主選舉、民主管理和民主監督的各個(gè)環(huán)節，具體地講，就是村級黨組織的領(lǐng)導不是在某一個(gè)民主環(huán)節上，而是要貫穿于村民自治的全過(guò)程中，即要在農村民主決策中發(fā)揮領(lǐng)導核心作用，在民主選舉中發(fā)揮政治引導作用，在民主管理中發(fā)揮組織協(xié)調作用，在民主監督中發(fā)揮中堅骨干作用。要在黨內法規中對村級黨組織領(lǐng)導核心地位作出明確界定，真正形成村級黨組織在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督中代表廣大村民根本利益的新格局。

3．構建科學(xué)化的村級黨組織領(lǐng)導的基層治理機制。在科學(xué)化的村民自治體制中，村級黨組織面對的不單純是“兩委”關(guān)系問(wèn)題，而是與村民代表會(huì )議、村務(wù)監督小組等方方面面的關(guān)系問(wèn)題。從黨的領(lǐng)導是政治、思想、組織領(lǐng)導的角度看，村級黨組織領(lǐng)導融入村民自治機制的最好方式是通過(guò)法定程序擔任村民代表會(huì )議主席，在選舉期間擔任選舉委員會(huì )主任，并直接領(lǐng)導村務(wù)監督小組工作。在組織機構上，實(shí)行村民代表會(huì )議常設制，建立由村兩委會(huì )成員、村民小組長(cháng)、村民代表組成的村民議事機構，完善民主決策機制。這種新型交叉任職方式，有利于實(shí)現黨組織決策權與村民代表會(huì )議決策權的有機統一，使村級黨組織的領(lǐng)導核心作用具體落實(shí)到民主決策、民主選舉、民主管理、民主監督的各個(gè)環(huán)節。黨組織書(shū)記不直接擔任村委會(huì )主任，也有利于從矛盾焦點(diǎn)解脫出來(lái)，更好地行使監督權力，真正形成以黨組織為核心、以村民代表大會(huì )為決策機構、以村民委員會(huì )為執行機構、以廣大群眾為監督主體的農村民主政治新機制。

4．健全和完善村級“兩委”組織關(guān)系協(xié)調機制。完善村級黨組織領(lǐng)導的村民自治機制，關(guān)鍵是正確處理村級黨組織和村民委員會(huì )的關(guān)系。當前農村“兩委”關(guān)系不順的關(guān)鍵是在決策權、執行權上交叉重疊，職責不清。因此，要按照決策權、執行權、監督權既相互分離又有機聯(lián)系的要求，進(jìn)一步明確和細化村黨組織和村委會(huì )的職權范圍與工作關(guān)系，重點(diǎn)強化黨組織的政治領(lǐng)導和決策監督作用，村民委員會(huì )只是村民大會(huì )的執行機關(guān)。在思想上，村級黨組織要加強宣傳引導力度，做好村委會(huì )成員的思想教育工作；在組織上，要通過(guò)黨組織書(shū)記與村民代表會(huì )議主席的交叉任職、中共黨員通過(guò)法定程序競選村民委員會(huì )、村務(wù)監督委員會(huì )成員等做法，使黨組織的決策監督作用在村民自治組織中得到貫徹；在制度上，要建立健全村“兩委”聯(lián)席會(huì )議制度、重大決策議事制度，加強村“兩委”之間的團結合作。

5．完善村級黨組織領(lǐng)導的農村基層組織體系。完善村級黨組織領(lǐng)導的村民自治機制，當前的重點(diǎn)是增強黨在群眾中的凝聚力和影響力，贏(yíng)得群眾的信賴(lài)與支持。在村民自治條件下，農村黨組織要從傳統的以“領(lǐng)導群眾工作”為導向的工作模式轉變?yōu)橐浴按�表群眾利益”為導向的新型工作方式，提高服�?wù)意識，創(chuàng )新服務(wù)形式，構建黨組織聯(lián)系和服務(wù)群眾工作體系，真正站在群眾中間傾聽(tīng)民聲，反映民意，代理民訴，化解民怨，以黨組織的名義為群眾鼓與呼，成為村民利益的直接代表者。要與農村社會(huì )結構的變革相適應，在充分發(fā)揮黨組織自身的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢的基礎上，加強對村級社會(huì )組織、經(jīng)濟組織的領(lǐng)導，擴大黨在各種組織中的覆蓋面與滲透力，真正形成以農村黨組織為核心、以村民自治組織、集體經(jīng)濟組織為主體、以群團組織和民間組織為補充的農村基層組織體系。

6．按照村民自治的發(fā)展要求，推進(jìn)黨內民主建設。完善村級黨組織領(lǐng)導的村民自治機制，必須大力發(fā)展黨內民主，以黨內民主推動(dòng)農村基層民主。要從突出黨員主體地位，發(fā)揮黨員主體作用入手，完善村級黨內民主機制，充分調動(dòng)黨員政治參與的積極性，發(fā)揮黨內民主的示范帶動(dòng)作用；要完善村黨支部選舉制度，加大村黨組織成員“公推直選”力度，改革選舉方式，逐步擴大農村基層黨組織領(lǐng)導班子直接選舉范圍；要建立健全黨員大會(huì )審議村級重大事項制度，完善村級黨務(wù)公開(kāi)制度，建立健全黨員聯(lián)系群眾制度，用黨內民主的積極成果來(lái)帶動(dòng)和推動(dòng)村民自治。

原載《理論動(dòng)態(tài)》2010.8.10